23 de marzo de 2015

Los ingresos prespuestarios también existen

Gráfico 1. Presupuestos de la Junta de Andalucía para 2015

De las principales partidas de los Presupuestos de la Junta de Andalucía durante estos años, la menos analizada y comentada ha sido quizás la de ingresos. Normalmente, un presupuesto es una estimación del resultado de las operaciones previstas durante un período, generalmente para el año siguiente, y que comienza por saber los ingresos esperados para luego saber los recursos disponibles con los que cubrir los gastos e inversiones previstos para el ejercicio. Si los ingresos son menores que los gastos e inversiones, es necesario endeudarse. En el gráfico de arriba podemos ver el origen de los recursos que tiene previsto disponer la administración andaluza durante el presente ejercicio. La principal partida son las transferencias corrientes que se componen básicamente por los recursos que trasfiere el estado y los fondos europeos. Dicha partida ascenderá en 2015 a 11,732 millones de euros (+4,1%).

Por otro lado, los recursos con mayor importancia después de las transferencias corrientes son los impuestos directos y los indirectos. Podríamos decir que son los recursos que dependen de la riqueza o renta de sus ciudadanos y del consumo que realizan en la comunidad. Los impuestos indirectos están formados principalmente por los Impuestos sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, el Impuesto sobre el Valor Añadido y los Impuestos sobre Consumos Específicos, que suman un importe de 8.727,6 millones de euros (+2,4%). En cuanto a los directos, el IRPF, el Impuesto de Sucesiones y Donaciones, el Impuesto sobre el Patrimonio, y el de depósitos de las entidades de crédito, son sus principales componentes y suman un total de 4.729,6 (+2,3%).

Gráfico 2. Presupuestos de la Junta de Andalucía 2002-2014

Los recursos financieros disponibles para Andalucía han ido variando a lo largo de tiempo, y es bastante conocido el constante uso de la financiación autonómica como forma de manifestar los supuestos agravios del Estado hacia algunas regiones. Este tema ha mostrado siempre una gran complejidad por el juego de intereses y variables que se utilizan para intentar conseguir una financiación homogénea, y  con la crisis se ha intensificado el conflicto de manera que la reforma del sistema está siendo solicitado insistentemente.  La última reforma se hizo en 2009 y lo que hizo fue dotar de una mayor capacidad tributaria al Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen Común. Esa capacidad tributaria se compone actualmente de:
  • La recaudación de tributos totalmente cedidos como los Impuestos sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, el Impuesto de Sucesiones y Donaciones, el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte, el tipo autonómico del Impuesto sobre Hidrocarburos, los Tributos sobre el Juego y Tasas afectas a los servicios traspasados.
  • El tramo autonómico del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IFPF), y que se compone del 50% del rendimiento de dicho impuesto.
  • La cesión del 50% de la recaudación líquida producida en el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) correspondiente al consumo de cada Comunidad Autónoma.
  • La cesión del 58 por ciento de la recaudación líquida de los  Impuestos  Especiales sobre la  Cerveza,  Productos Intermedios, Alcoholes y Bebidas Derivadas, Hidrocarburos derivada de la aplicación del tipo estatal general y sobre Labores del Tabaco.
  • La cesión del 100 por ciento de la recaudación líquida derivada del tipo estatal especial del Impuesto sobre Hidrocarburos y del Impuesto Especial sobre la Electricidad distribuidos por Comunidades Autónomas.

Además de la capacidad tributaria, el Sistema de Financiación recogido en la Ley 22/2009 se complementa con transferencias adicionales procedentes del Estado y que son:
  • Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales
  • Fondo de Suficiencia Global
  • Fondo de Competitividad
  • Fondo de Cooperación
  • Fondos de Compensación Interterritorial 
Como de puede ver en el gráfico 2, la mayor corresponsabilidad fiscal de las Comunidades Autónomas trajo consigo un mayor peso de las financiación vía impuestos, y por tanto una mayor dependencia de la recaudación de éstos. En la fase previa a la crisis, el sistema era bueno en tanto que la recaudación fiscal crecía en gran medida por el modelo económico existente muy vinculado a la deuda y el ladrillo. Pero cuando el mercado inmobiliario se desinfló, también lo hicieron los principales impuestos, y de ahí la incapacidad de las comunidades para mantener su nivel de gastos, y la expansión de la deuda posterior.

Es evidente que la limitada capacidad normativa en materia fiscal de las comunidades, un sistema impositivo que intensificó el ciclo, y el derrumbe de las rentas empresariales y del trabajo, han puesto en una difícil situación por la vía de ingresos a ciertas comunidades autónomas, que adaptaron sus gastos a una estructura de ingresos claramente inflados en la fase previa a la reforma de 2009. También es verdad que es más fácil exigir al estado que aporte mayor financiación para mantener el gasto público diseñado en la punta del ciclo, que pedirle a sus propios contribuyentes que paguen más impuestos locales y tener que justificarlo ante ellos. 

En conclusión, a medio y largo plazo los presupuestos deben ser neutros. O sea que los ingresos y los gastos estructurales más las inversiones deben ser iguales. Como ya se ha dicho en otras ocasiones, al igual que los gastos, los recursos con los que se financian también tienen ciclos, y no es bueno olvidarse de ésto. Cualquier esquema de gasto presupuestario debe comenzar con el diseño de un sistema de ingresos estable, que se financie con impuestos y con transferencias que cubran unos servicios mínimos, y que no dependa del ciclo para plantear reformas oportunistas. Las comunidades querían una mayor parte de los impuestos que se originaban en su territorio en la fase previa a la crisis, y así se hizo. Pero cuando el ciclo ha cambiado las necesidades de sus habitantes son las mismas pero los recursos son menores, en gran medida porque los del conjunto del país también lo son. Las posibilidades de ampliar los presupuestos autonómicos son escasas en la actualidad, y máxime cuando España es uno de los países de la OCDE con mayor descentralización del gasto público, si no el que más. Hay que volver a insistir que los ingresos públicos son cíclicos, y los recursos disponibles del conjunto del sistema también lo son, por tanto no se puede solucionar con transferencias del estado el descenso brusco y permanente del conjunto de los impuestos del estado y de sus comunidades. Existen mejoras técnicas posibles sin duda, pero no existen milagros. Y es que la diferencia entre un milagro y un truco de magia, es que el primero no está disponible en la actualidad, mientras que el segundo se llama deuda pública.