Situación del sector público de Andalucía (I)

Para analizar la situación actual de las finanzas públicas andaluzas, hay que empezar conociendo el escenario financiero al que ha tenido que enfrentarse la economía regional. Como se puede observar en el gráfico anterior, el fuerte crecimiento económico junto con la entrada en el euro supuso un fuerte estímulo para la actividad económica que se manifestó también en la cantidad de recursos disponibles para el conjunto de administraciones públicas, y también para la andaluza. Se pasó de unos recursos de 13.660 millones de euros en el año 2000 a 28.737 millones de euros en el 2008. Una parte importante de esos ingresos eran extraordinarios y por tanto desaparecieron cuando la crisis inmobiliaria y financiera llegó en 2008. A partir de entonces el gasto público logró mantenerse por encima de los 30.000 millones hasta 2012, pero la falta de financiación terminó colocando el gasto en niveles de 2006 tras un fuerte incremento de la deuda pública regional.

El ejercicio anterior cerró con unos recursos no financieros de 26.914 millones de euros (16,7% del PIB) lo que supuso un incremento del +5,0%. Por su parte los empleos no financieros cerraron en 27.576 millones de euros (17,1% del PIB), aumentando en un 4,9% los recursos utilizados para gasto público. Las necesidades de financiación fueron de 662 millones de euros (-0,4% del PIB), similar al registrado en el ejercicio 2017, y en línea con la senda de consolidación del gasto público requerido al conjunto de las administraciones pública del país. A destacar el leve descenso (-1,1%) en el tramo autonómico del Impuesto sobre la Renta hasta los 4.972 millones de euros (3,1% del PIB), registrando el resto de partidas un aumento respecto al ejercicio anterior.

Los recursos disponibles para el conjunto de las AAPP se incrementaron en 2018 un +6,2% respecto al ejercicio anterior, registrando la administración regional un incremento del +5,2%, y en el caso de Andalucía un +5,0%.  Si analizamos el comportamiento de los recursos públicos disponibles durante un plazo más amplio de tiempo (2008-2018) vemos que se ha producido un descenso de los recursos disponibles en el caso de Andalucía del -6,3% que contrasta con el aumento del +11,4% del conjunto de las administraciones regionales. A destacar el fuerte incremento de recursos disponibles en el caso de Cataluña (+25,5%), Comunidad de Madrid (+35,6%) y Comunidad Valenciana (+17,5%), y el descenso en el caso ya comentado de Andalucía (-6,3%), Asturias (-4,4%), Castilla-La Mancha (-6,4%), Castilla y León (-5,0%), Extremadura (-2,9%) y Galicia (-6,7%). 

En conclusión, la mejora de la situación económica tras la recuperación de 2014 ha logrado consolidar los recursos disponibles de la administración regional, reduciendo por tanto sus necesidades de financiación. En el caso andaluz, se incrementan casi todas las partidas de ingresos y de gastos, logrando casi equilibrar los recursos y empleos no financieros, de manera que nos encontramos en niveles previos a la crisis, pero con ingresos estables y recurrentes. Un análisis temporal más amplio confirma la idea de que la recuperación económica ha tenido un impacto más potente en la situación fiscal de las regiones más ricas y dinámicas, en detrimento de aquellas con menor renta y riqueza, lo que viene a consolidar los desequilibrios internos existentes entre los distintos territorios del país.

Situacion financiera de la administración andaluza. 3º trimestre (II)

En la entrada precedente (aquí) se presentó la situación financiera de la administración andaluza desde la óptica de sus necesidades de financiación conforme al Modelo de Contabilidad Nacional (SEC-2010).   En la presente entrada, se va a analizar los resultados financieros hasta el tercer trimestre del ejercicio en curso desde la perspectiva de caja que presenta la ejecución presupuestaria de las administraciones autonómicas. Desde esta perspectiva los datos son significativamente distintos, registrándose un superávit presupuestario de 1.749 millones € hasta septiembre de 2016 (similar a los 1.742 millones € registrado en el pasado ejercicio) frente a unas necesidades de financiación de 302 millones € conforme al Modelo de Contabilidad Nacional. Como se puede observar en el gráfico anterior, los ingresos han mejorado en el último trimestre respecto al año anterior, y lo gastos han crecido también respecto a 2015.  Por tanto, con los datos disponibles se puede afirmar que están mejorando tanto los ingresos como los ingresos presupuestarios, algo que probablemente se vuelva a confirmar al cierre del ejercicio.

En el cuadro 1 se presenta la ejecución presupuestaria de la administración andaluza hasta el tercer trimestre del ejercicio en curso. Los ingresos no financieros han crecido el 13,9% hasta los 16.836 millones €, mientras que los gastos no financieros han ascendido a 15.948 millones € generando el superávit no financieros de 888 millones €. Por el lado de los ingresos no financieros, señalar la mejora importante registrada por los impuestos tanto directos (+13,2%) como indirectos (+12,4%) además de las transferencias corrientes de otras AAPP que mejora un +16,9%. Por el lado de los gastos no financieros, los que más han crecido han sido los gastos corrientes que lo han hecho un +19,4% mientras que los de personal han aumentado el +7,2%. Los gastos financieros por su parte han disminuido en 179,5 millones € (-35,5%) y los de capital en 316,8 millones (-37,0%). En cuanto a las operaciones financieras, las amortizaciones de deuda se han situado hasta septiembre en 1.907 millones €, mientras que el nuevo endeudamiento ha sido de 2.763 millones €, lo que indica que la administración andaluza sigue endeudándose a un ritmo importante.

En el cuadro 2 se presentan los ingresos no financieros reconocidos por las administraciones autonómicas hasta el tercer trimestre de cada ejercicio. Hasta septiembre  dichos ingresos han aumentado en 9.110 millones € (+10,0%) a nivel nacional respecto a septiembre del año pasado, mientras que en Andalucía lo ha hecho en 2.023,7 millones € (+13,7%), Cataluña en 1.638 millones € (+10,8%), Madrid en 1.111 millones € (+10,1%) y Comunidad Valenciana en 1.493,2 millones € (+19,3%). Ha destacar el mejor comportamiento relativo registrado en las comunidades más grandes. Si analizamos la variación desde 2013, los ingresos no financieros han crecido en el conjunto nacional un +11,3%, mientras que en Andalucía lo hizo un 16,0%, Cataluña un +10,8%, Madrid un +10,1% y la Comunidad Valenciana el 15,2%. 

En el cuadro anterior se expone los gastos no financieros de las administraciones regionales, y como se puede ver los gastos han tenido una menor variación en el conjunto del estado. A nivel nacional el gasto no financiero se ha reducido un -0,7% interanual, lo que contrasta con el comportamiento que han tenido los ingresos que subieron el +10,0% respecto al mismo acumulado del año anterior. En el caso de Andalucía, los gastos han crecido durante el último ejercicio en 832 millones € (+5,5%) mientras que el conjunto del país se ha reducido en 673 millones € (-0,7%) lo que hace que la región presente una estabilidad en sus políticas de gasto público incluso en los peores momentos de la crisis. Cataluña por su parte, ha gastado hasta el tercer trimestre 1.138 millones € menos (-6,5%), la Comunidad de Madrid aumenta su gasto no financiero en 206 millones € (+1,8%) y la Comunidad Valencia lo reduce en 706 millones € (-7,2%). 

El resultado presupuestario de las distintas comunidades autónomas se presenta en el cuadro 4. Como se puede observar el déficit acumulado que se registró en los últimos tres años, se ha convertido en superávit durante el presente ejercicio. En el conjunto nacional la mejora en el desequilibrio financiero ha sido de 9.783 millones €, siendo en el caso andaluz de 1.191 millones €, en el de Cataluña de 2.776 millones € y en el caso valenciano de 2.200 millones €. El mayor ajuste en términos de superávit o déficit no financiero de las administraciones autonómicas se ha producido en el presente ejercicio, coincidiendo con la mejora de la economía y por tanto de los ingresos no financieros.

Como ya se comentó en la otra entrada, el desequilibrio financiero de cualquier ente público o privado termina generando deuda. En el cuadro anterior se presenta la situación de la deuda financiera de la administración regional española, y como se puede ver la deuda ha seguido creciendo durante el presente ejercicio, y en concreto la financiación que se ha obtenido proviene principalmente de fondos procedentes de la administración central. La deuda del conjunto de administraciones autonómicas ha crecido en 22.877 millones € (+9,1%) hasta el segundo trimestre del año, y en concreto la andaluza ha aumentado 2.458 millones € (+8,2%) lo que sitúa el stock de deuda regional en 32.551 millones €. Cataluña por su parte ha incrementado su deuda en 8.165 millones € (+12,3%), siendo el incremento de la financiación procedente del estado de 8.328 millones € (22,2%) lo que confirma el hecho que la totalidad de la financiación neta conseguida por la mayoría de los entes autonómicos ha procedido de la administración central. La Comunidad de Madrid, Navarra y País Vasco han sido las únicas comunidades que han tenido un incremento de la deuda regional superior a la aportación realizada por el estado.

Durante estos últimos años las finanzas públicas regionales han registrado importantes cambios en la composición de sus ingresos tal como se puede ver en el cuadro 6. Los impuestos indirectos han crecido en 3.133 millones € entre 2010 y 2015 debido en gran medida a la cesión a las comunidades autónomas de una proporción mayor del IRPF e IVA recaudado. Hay que tener presente que en 2009 se amplió la cesta de tributos cedidos a las Comunidades Autónomas de Régimen Común del 35% al 50% en el caso del IVA, del 33% al 50% en el IRPF, y del 40% al 58% en los impuestos especiales. Por su parte, las transferencias procedente del estado se redujeron en 5.650 millones € básicamente por el descenso del Fondo de Suficiencia Global en 8.591 millones € que se vio compensado por un aumento de 3.803 millones € del Fondo de Garantía en ese período. Por el lado de los gastos, destacar el descenso de 719 millones € en gasto de personal y los 2.582 millones € en operaciones de capital.

En conclusión, la situación financiera de la administración andaluza ha mejorado durante el ejercicio en curso gracias al buen comportamiento de los ingresos. Los gastos también han crecido en el acumulado hasta septiembre, en gran medida debido al período electoral ampliado que ha tenido el país, y a una relajación de la presión de las autoridades europeas en reconocimiento por el esfuerzo realizado por el conjunto de administraciones públicas del estado. A falta del cierre del ejercicio y con los datos disponibles se puede aventurar que el esfuerzo presupuestario de las administraciones regionales se ha suavizado en este último ejercicio, y para el próximo ejercicio es probable que se cumpla con los objetivos de déficit sin necesidad de volver a los severos presupuestos restrictivos de los últimos años. Aún así es importante recordar que la deuda autonómica se ha disparado durante los años de crisis, y que continúa incrementando su saldo hasta niveles peligrosos. Este aspecto ha quedado relegado a un segundo término debido a las políticas no convencionales puestas en marcha por el BCE, pero tarde o temprano las tensiones financieras van a regresar y es importante tener unas finanzas públicas saneadas para poder absorber un posible impacto económico adverso en el futuro, sobre todo teniendo en cuenta que la capacidad del sector público para mitigar problemas de demanda se han reducido significativamente con la crisis.

Situación financiera de la administración andaluza. 3º trimestre (I)

La financiación territorial es un tema recurrente que siempre está en la agenda política, pero que por su complejidad y excesiva sensibilidad territorial, en este momento no parece tener una posible solución óptima a medio plazo. En esta entrada vamos a analizar la situación financiera de las comunidades autónomas y en concreto la andaluza, para ver en qué situación se encuentran, y si comienza a reflejarse la mejora de la económica en sus cuentas. Para hacerlo existen dos metodologías distintas que aportan versiones diferentes del mismo tema, por un lado la necesidad o capacidad de financiación conforme al criterio de Contabilidad Nacional basado en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC-2010), y por otro lado el déficit o superávit presupuestario que se calcula mediante la contabilidad pública  que se rige por la Ley General Presupuestaria. Ambos métodos presentan diferencias fundamentales en cuatro aspectos: los criterios y normas de valoración, el ámbito objetivo en cuanto a las operaciones incluidas, el ámbito subjetivo en cuanto a entidades o actividades que reflejan, y la metodología de cálculo utilizada.  En concreto, en esta entrada vamos a presentar la situación conforme al criterio de Contabilidad Nacional (SEC-2010), y por tanto presentaremos las necesidades de financiación según los datos disponibles del tercer trimestre.

En el cuadro 1 se presenta el comparativo de operaciones no financieras acumuladas de la administración andaluza hasta el tercer trimestre desde 2013 hasta 2016. Como se puede observar el principal generador de necesidades de financiación regional ha sido la falta de ingresos ya que los gastos han permanecido relativamente estables a lo largo del período analizado. Hay que tener en cuenta que los principales desajustes se producen en los meses finales del año, pero a falta de dicho cierre los datos apuntan a que el mayor rigor presupuestario y el crecimiento de ingresos va a conseguir que las cuentas regionales cierren mucho más próximas al equilibrio financiero que en años anteriores. Los ingresos totales crecieron entre 2013 y 2016 en 1.425 millones € (+8,5%) mientras que los gastos han descendido en 24 millones € (-0,1%) lo que confirman las dinámicas comentadas anteriormente. 

En el cuadro anterior se presentan los ingresos no financieros acumulados del sistema autonómico hasta septiembre, y como se puede ver en Andalucía han crecido un +7,6% durante el último año, mientras que a nivel nacional lo han hecho un +6,8%. Destacar el crecimiento interanual en la Comunidad de Madrid (+10,4%), Comunidad Valenciana (+10,4%) y Cataluña (+8,3%). Si vemos el comportamiento en el periodo 2013-2016, los resultados han sido diferentes, en tanto que la región andaluza registró un crecimiento de ingresos del +8,5% mientras que a nivel nacional la subida fue del +9,6%, con crecimientos para la Comunidad de Madrid del +13,6%, Cataluña del +11,4% y la Comunidad Valenciana del +9,4%. Esto ha supuesto la pérdida de peso de Andalucía sobre el conjunto del sistema de 0,2 puntos en dicho periodo, al contrario de lo sucedido con las otras regiones que, o bien han crecido o se han mantenido. En conclusión, la principal idea a destacar de la evolución de los ingresos no financieros de las comunidades autónomas es el importante incremento que se ha registrado en el ejercicio en curso, en gran medida por la mejora económica general.

Por el lado de los gastos no financieros la dinámica ha sido diferente en tanto que como se puede ver en el cuadro 3, en Andalucía los gastos han permanecido estables durante dicho periodo, lo que ha supuesto que entre 2013 y 2016 la variación absoluta haya sido tan solo de 24 millones € (-0,1%). Este comportamiento contrasta con el registrado en el conjunto nacional que registró en dicho periodo un crecimiento de 2.927 millones € (+2,5%) provocado básicamente por la subida del gasto en la Comunidad de Madrid (+5,7%), Comunidad Valenciana (+6,4%) y País Vasco (+7,1%). Si analizamos la variación de los gastos respecto al año pasado, el gasto se redujo en el conjunto de comunidades autónomas en 1.831 millones € (-1,5%) mientras que en Andalucía la reducción ha sido de 109 millones € (-0,6%). El aspecto más destacable es sin duda el esfuerzo importante que ha tenido que hacer Cataluña en el presente ejercicio, que le ha supuesto tener que reducir en 1.614 millones € su gasto no financiero (-7,1%), aunque también hay que matizar que en el ejercicio pasado creció su gasto en ese mismo porcentaje (+7,1) cuando el conjunto nacional sólo lo hizo un +3,4%. 

Como ya comentamos al principio, el objetivo de esta entrada era analizar el desequilibrio financiero de las administraciones regionales medido en términos de necesidades de financiación, y como se puede observar en el cuadro anterior la mejora respecto a ejercicios anteriores es significativa prácticamente en todas la comunidades autónomas. En concreto, la administración andaluza ha reducido sus necesidades de financiación en 1.396 millones € (-82,2%) durante el presente ejercicio respecto al mismo acumulado del año anterior, en línea con el resultado relativo obtenido a nivel estatal. En términos de PIB, la mejora ha sido importante también, registrándose un descenso de un punto de PIB desde unas necesidades de financiación del -1,2% en 2015 a unas necesidades de -0,2% en el ejercicio actual.

La consecuencia principal de los desequilibrios financieros de las administraciones públicas se manifiesta en el stock de deuda acumulada. La crisis ha tenido un importante impacto en el volumen de deuda de las distintas administraciones, tanto central como autonómica y local. Incluso la Seguridad Social que tenía almacenado un fondo de reserva de 66.815 millones € en 2011 cerró el ejercicio pasado en 32.481 millones €, y lo peor es que al ritmo actual apenas queda para el próximo año. En términos absolutos, la deuda acumulada en el segundo trimestre por las administraciones autónomas ha sido de 273.199 millones €, de los cuáles 32.551 millones € corresponde a la administración andaluza, en concreto el 11,9% del total. Es evidente que el ritmo actual de crecimiento de la deuda pública es insostenible si se pretende cumplir con las obligaciones de amortización de dicha deuda y atender los intereses que devenga. Sirva como ejemplo que en el caso de Andalucía, los intereses de la deuda necesitaban 797 millones € hasta el tercer trimestre de 2014, mientras que en el mismo periodo de 2016 el importe se ha reducido en 513 millones € hasta los 284 millones €, gracias a que el coste de la deuda ha descendido de forma significativa debido a la política monetaria puesta en marcha por el BCE. Pero dichas políticas tendrán que revertir tarde o temprano, y es entonces cuando los intereses pueden volver a crecer hasta suponer un porcentaje importante de los gastos de las distintas administraciones, con lo que eso supone para los recursos destinados a servicios públicos básicos como sanidad y educación.

En conclusión, los datos presentan una mejora considerable en los desequilibrios financieros de las comunidades autónomas. Los ingresos han mostrado una mayor volatilidad que los gastos, por lo que se confirma que el principal generador de necesidades financieras en el periodo analizado ha sido la falta de ingresos y no tanto el exceso de gasto.  Parece evidente que la estructura de ingresos existente en la fase anterior a la crisis no ha servido durante ésta para mantener un nivel adecuado que garantice los servicios públicos básicos. Actualmente, la dinámica de crecimiento de los ingresos va en línea con la mejora económica, pero ya no existe apenas margen para seguir expandiendo el gasto público de las comunidades autónomas, entre otras razones porque aunque el pago de la deuda no esté en la actualidad informativa, una vez que mejore las condiciones financieras habrá que empezar a plantearse devolver las cantidades prestadas, y esto va a suponer una reducción del margen de actuación de las administraciones regionales.  El reto principal es que una vez conseguido el nivel de ingresos y gastos previo a la crisis, debería comenzar un análisis objetivo del gasto público para ver su eficiencia o eficacia, y habrá que analizar si dichas partidas suponen un despilfarro, o por contra implica un desembolso necesario para aumentar el capital económico o social de la región. El riesgo está en que esto no suceda, y en vez de modificar el modelo productivo e impositivo para estimular un crecimiento estable y equilibrado en la fase expansiva del ciclo, la sociedad se olvide de los errores cometidos y de las reformas necesarias, y continúe por tanto con un modelo que ha generado grandes desajustes económicos y una deuda pública insostenible, además de graves problemas sociales. 

Gasto público sanitario de las Comunidades Autónomas (1995-2014)

Gráfico 1

El gasto regional público sanitario en España se ha reducido durante la fase de crisis económica desde los 66.713 mm€ gastados en 2009 hasta el mínimo que marcó en 2013 con un montante de 58.341 mm€, según los datos disponibles de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE). El tema del gasto público en salud se ha tratado en una entrada anterior (aquí) desde la perspectiva europea, comparando el comportamiento durante el período comprendido entre 1995-2014 de los distintos países que componen la UE, y en concreto respecto a países comparables en población y tamaño. Los datos utilizados en esa ocasión provienen de Eurostat, y por tanto presenta diferencias respecto a las utilizadas en esta entrada. En el gráfico anterior se puede ver como el gasto en sanidad creció fuertemente durante la primera parte de la década pasada, y como la llegada de la crisis financiera interrumpió la senda alcista, para empezar a descender hasta los niveles actuales. El gasto de personal por su parte se lleva casi la mitad del gasto total (47,4% en 2014), siendo el comportamiento de dicha partida similar al del cómputo total del gasto.

Gráfico 2

Para analizar el gasto regional en salud realizado en nuestro país, se puede examinar el volumen de las partidas en términos monetarios, como se representa en el gráfico 1, o viendo el esfuerzo regional en sanidad realizado por las comunidades autónomas respecto a los recursos públicos disponibles. En el gráfico 2 se representa el porcentaje del presupuesto regional que se destina a sanidad, y en concreto en 2013 y 2014 el porcentaje se situó en el 35,4%, lo que pone de manifiesto el importante peso que tiene el gasto sanitario dentro del presupuesto de las comunidades autónomas. Durante gran parte de la década pasada el esfuerzo se situó en niveles cercanos al 35%, rompiéndose esa tendencia en 2011 (33,0%) y 2012 (31,2%), justo en la fase previa a la restricciones financieras sobrevenida por la situación crítica de las finanzas públicas que ya se anticipaban. En el segundo gráfico se reproduce el comportamiento del gasto en personal sanitario durante un período amplio, y se puede observar que durante la fase de crisis el esfuerzo laboral realizado respecto al total de gasto sanitario ha sido mayor que en la fase previa a la crisis. Hay que tener en cuenta que prácticamente toda la partida sanitaria en Andalucía es gasto de explotación, siendo en 2014 el gasto en personal de 4.303 mm€, los consumos intermedios de 2.310 mm€, los servicios adquiridos en el mercado de 2.119 mm€, mientras la Formación Bruta de Capital fue sólo de 175 mm€.

Gráfico 3

En el gráfico 3 se presenta la evolución anual del gasto sanitario y del gasto total durante la fase de crisis (2008-2014). Hay que tener en cuenta que el sistema público de salud en España está transferido prácticamente en su totalidad a las comunidades autónomas. Por tanto, de ellas depende la decisión última a la hora de asignar recursos financieros para este fin. Entre 2010 y 2012 el gasto sanitario se redujo en mayor proporción que el gasto total regional. Las razones son variadas, pero al final el resultado es que la disminución del gasto sanitario fue más intenso, algo que se revirtió en 2013 y que se ha corregido en 2014. Así si tomamos como nivel de referencia el 2008, el gasto en sanidad ha recuperado 2,7 puntos más que el conjunto de gasto regional. Como ya se ha comentado en otras ocasiones, el gasto público regional es bastante rígido en tanto que si sumamos la partida sanitaria, la educativa y el gasto social atribuido, el cómputo supone el 65,1% del total de recursos públicos disponibles por parte de las comunidades autónomas, y en concreto en el caso andaluz ese porcentaje supone el 70,2% de su presupuesto regional. Hay poco margen para reducir en estos conceptos, y si a eso le añadimos el gasto comprometido destinado a otras competencias como justicia existe poco margen para la discrecionalidad, aunque esto es algo que dejaremos para una próxima entrada.

Gráfico 4

El esfuerzo que realiza una administración autonómica en su sistema de salud también se puede enforcar desde la producción total de su economía, o desde el gasto por habitante que realiza. Si se evalúa el gasto sanitario público respecto al PIB regional se puede observar diferencias significativas entre comunidades (gráfico 4). En el conjunto nacional dicha partida representó el 5,6% de la producción nacional, aunque hay que matizar que el gasto sanitario nacional no sólo recae en las comunidades autónomas, sino que la administración central también destina recursos a este fin, aunque en un montante mucho menor. Teniendo en cuenta este matiz, vemos que en el caso de la comunidad andaluza se destinó el 6,4% de su PIB, mientras Cataluña destina un 4,7%, la Comunidad de Madrid un 3,9% y la Comunidad Valenciana el 6,5%. Si el análisis lo hacemos respecto al gasto sanitario per cápita, vemos que en España el gasto regional medio se situó en 1.258,9 € por persona si sólo tenemos en cuenta el gasto realizado por la administración autonómica. Por su parte, en la región andaluza el gasto per cápita se situó en 1.065,0 €, siendo la comunidad autónoma que menor importe por persona destinó a este fin. Por contra, País Vasco es el que más recursos empleó con 1.594,2 €,  seguido de Cantabria (1.497,4 €), Asturias (1.492,0 €), Navarra (1.437,7 €) y Extremadura (1.433,8 €). De lo anterior se puede extraer que el gasto sanitario presenta diferencias importantes entre comunidades.

Gráfico 5

Para ver la falta de recursos públicos disponibles en la región y el menor desempeño productivo, en el gráfico 5 se observa claramente ambas cuestiones. Esto pone de manifiesto que los problemas que afectan a una comunidad autónoma pueden tener diferentes causas. En Andalucía se hace un esfuerzo mayor o similar en términos de PIB o de gasto público total que en el resto de regiones, pero el principal motivo de desviación respecto a la media nacional es el peor desempeño productivo de la región. En el caso andaluz se manifiesta claramente la necesidad de aumentar la dimensión de su economía para crear riqueza, renta y recursos públicos disponibles, que mejore la situación socio-económica, y que la aproxime a los niveles medios nacionales en muchos indicadores. Por tanto, no es tanto un problema de aumentar el gasto público, como de aumentar el tamaño de su economía para poder ampliar dicho gasto. 

En el cuadro anterior se exponen los principales datos sobre gasto público regional en salud, y como se puede observar, Andalucía representa el 18% de la población española pero sólo gasta el 15,3% del total que destinan a sanidad el conjunto de comunidades autónomas, siendo su gasto per cápita el 85% de la media nacional. Si comparamos las regiones homologables en tamaño y población, se puede ver que el peso del gasto sanitario es similar al de su población en Cataluña, Comunidad de Madrid y Comunidad Valenciana. En conclusión, en España sucede algo similar a lo que sucede en la Unión Europea, el sistema sanitario andaluz es relativamente barato si lo comparamos con el resto de regiones españolas, pero esto se debe principalmente a que dispone de menos recursos públicos debido al menor tamaño de su economía, y no tanto por falta de esfuerzo presupuestario de la administración regional.

Gráfico 6

Por último, enn el gráfico 6 se plantea un cálculo simple en el que se expone el gasto necesario a realizar en sanidad por la administración andaluza para tener un gasto per cápita similar a la media del país. Como se puede ver, para conseguir ese equilibrio hace falta incrementar en 1.626 MM€ la partida sanitaria, y de esa manera el gasto per cápita sería de 1.258,9 euros en vez de 1.065,0 euros. Por otra parte, en el segundo gráfico se calcula el PIB regional necesario para conseguir incrementar el gasto per cápita en la cantidad citada anteriormente, pero manteniendo el ratio medio nacional de gasto/PIB que en 2014 era del 5,6%. Esto contrasta con el 6,4% del PIB que necesitó la comunidad andaluza para conseguir un menor desempeño per cápita. Esta simulación no cuantifica todos los factores a tener en cuenta en un análisis de este tipo, y lo que trata básicamente es poner de manifiesto que la comunidad andaluza necesita incrementar su actividad económica, y esto es algo que sucede cada vez que se analiza cualquier comparativa socio-económica regional. Es evidente que la solución a gran parte de los problemas de financiación regional, desempleo, renta y desempeño económico debería venir del incremento del tejido económico empresarial andaluz, pero como sabemos este tipo de estrategias tienen un plazo de maduración largo, requiere de recursos comprometidos que actualmente son limitados, y sobre todo que tiene efectos colaterales que no todo el mundo comprende y está dispuesto a asumir. La cuestión principal es saber si en la actualidad, los incentivos son los correctos, y si están bien orientados, y esto es un análisis que excede el ámbito económico, y que penetra en el ámbito institucional, político e incluso cultural que sería interesante estudiar. 

Evolución de gasto público de España en Sanidad (1995-2014)

Gráfico 1

El gasto público social se concentra en tres grandes partidas como son la protección social, la educación y la sanidad. Anteriormente se ha tratado el tema de la evolución del gasto en protección social (aquí) y en educación (aquí). Como se puede ver en el gráfico 1, el gasto sanitario registró un máximo de 72.939 millones € en 2009, y desde entonces ha descendido hasta estabilizarse en 2014 en los 63.339 millones €, según los datos disponibles en Eurostat. El objetivo de esta entrada no es hacer un análisis político del gasto en sanidad, sino ver el comportamiento que dicha partida ha tenido en un período relativamente amplio que abarca desde 1995 hasta 2014. Hoy en día, el debate social está centrado exclusivamente en los "recortes" practicados en el presupuesto público destinado a sanidad y educación como consecuencia de la crisis, sin tener en cuenta la historia reciente de ambas partidas, que nos puede desvelar algunas dinámicas interesantes. El esfuerzo realizado en España para incrementar el gasto público destinado a sanidad ha sido superior al que han realizado países homologables de nuestro entorno europeo en términos de tamaño y población hasta el comienzo de la crisis (Gráfico 2). Después de 2009 las tensiones financieras impactaron de distinta manera en Alemania o Francia que en España o Italia, debido a que sus economías tenían mejores fundamentales y estaban mejor preparadas para un escenario tan adverso como el acontecido. 

Evolución del gasto público de España en Educación (1995-2014)

En una entrada anterior (aquí) se trató el tema del gasto público social en España, y en concreto el destinado a la protección social. Esta partida de gasto creció en 71.175 millones € entre 2000 y 2008 (+86,3%) mientras que entre 2008 y 2014 el incremento fue de 29.750 millones € (+19,4%), dejando la cifra en 2014 en 183.443 millones € (17,6% del PIB), según los datos de EUROSTAT. Tal como se indicó, el principal gasto social español está relacionado con la protección social, básicamente pensiones, prestaciones por desempleo, y prestaciones por enfermedad e incapacidad. Pero también hay otras partidas que tienen un enorme impacto en la capacidad de mejora social y económica como es la educación, o simplemente suponen un pilar esencial de los servicios públicos básicos que reciben los ciudadanos como es la sanidad. En concreto en esta entrada vamos a exponer los principales datos financieros que se destinan a la educación en nuestro país. En el gráfico se puede ver la evolución del gasto educativo respecto al PIB de España y de la zona euro. En ambos casos se registra un pico en 2009 y 2010, comenzando a disminuir a partir de 2011 coincidiendo con la fase más dura de la crisis financiera. En 2014 el porcentaje de gasto en educación respecto al PIB español fue del 4,1%, el mismo que Italia (4,1%) e inferior que Alemania (4,3%), Irlanda (4,3%), Grecia (4,4%), Francia (5,5%), Portugal (6,2%), Finlandia (6,4%), Suecia (6,6%), Noruega (5,1%) y Reino Unido (5,2%). Es evidente, que España presenta un déficit en cuanto al gasto publico destinado a educación comparado con nuestro entorno europeo, y que el intento de hacerlo crecer hasta tasas parecidas a éstos se interrumpió con la llegada de la crisis. 

Evolución de la protección social en España

El tema del gasto público en España se ha convertido en el eje central del debate político y social durante estos dos últimos años, en los que la actividad electoral parece no tener fin. Como siempre que se analiza un tema complejo, los datos se pueden utilizar para soportar los argumentos que se quieran, pero siempre hay que dejar claro que los datos no se manipulan ni se retuercen, sino que son los argumentos o los prejuicios los que sirven a esos fines. Si se analiza el ciclo electoral, los resultados del análisis son diferentes que si lo que se estudia es el ciclo económico. Como parece que el ambiente está demasiado impregnado por un análisis político de la economía, no está nunca de más dar un visión diferente, analizando los hechos económicos relevantes más que los hechos políticos. La semana pasada EUROSTAT emitió el comunicado de prensa Government expenditure on social protection accounted for almost one fifth of GDP en el que presenta los principales partidas de gasto público en la Unión Europea. En dicho comunicado presenta el estado del gasto público durante el 2014, que es el último año disponible según la clasificación funcional del gasto de las administraciones públicas (COGOF) conforme a la criterios del SEC 2010. 

Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas 2012 (II)

Siguiendo con las cuentas públicas territorializadas de 2012, en el gráfico de arriba podemos ver las principales partidas de gasto, y en qué se gasta el dinero las administraciones en España. Como se puede ver, la partida de protección y promoción social se lleva el 40,9% del total de gasto público, básicamente en pensiones y prestaciones sociales. Por su parte, las partidas territoriales se componen de la financiación autonómica con el 25,7% del gasto, y la financiación local con el 10,0%.  Es evidente que el nivel de descentralización del gasto en España es intenso, aun descontando las prestaciones de la Seguridad Social que es una competencia fundamental del estado. Si esto último no fuese así, tal como plantean desde algunas partes del territorio, el potencial redistributivo de la renta que proporciona este mecanismo desaparecería, por lo que además de ser financieramente cuestionable a largo plazo, supondría una reducción al mínimo del brazo financiero de la administración central de estado. 

Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas. 2012

El Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas (SCPT) ¹ consiste en un procedimiento estadístico que trata de imputar los gastos e ingresos del sector público del conjunto del estado a las comunidades autónomas mediante el método de carga-beneficio. Existe otra forma de calcular las balanzas fiscales que parten de una metodología diferente, y que se construye mediante el flujo monetario. Ambos sistemas están siendo usados políticamente para justificar estrategias diferentes de convivencia en el país, aunque en el caso que nos ocupa vamos a utilizar el método escogido por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, que acaba de publicar las cuentas territorializadas de 2012, además de ser el que más consenso parece tener en el conjunto del país.

¿Es verdad que se ha reducido el gasto público social es España?

Para hacer una análisis simple, relativamente serio y con el máximo de objetividad sobre el comportamiento de una magnitud económica, hay que tener en cuenta, entre otras cuestiones, su flujo, el stock, el período utilizado, y la referencia comparativa necesaria para hacer el estudio. Por supuesto que hay otros elementos para enjuiciar el comportamiento de una determinada variable económica, pero probablemente muchos de ellos pertenecen a otros ámbitos distintos al económico. En el gráfico anterior se ha escogido como referencia el volumen (stock) de gasto social público relativo a salud, educación y protección social, respecto al total del gasto realizado por el conjunto de las administraciones públicas. El periodo utilizado es el que nos proporciona las estadísticas de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, que es suficientemente amplia para valorar hechos económicos destacados (integración económica en Europa y adopción del euro), al margen de los gestores públicos que hayan existido en cada momento. 

Ejecución presupuestaria de Andalucía. 1º trimestre

La ejecución presupuestaria de Andalucía durante el primer trimestre ha tenido un crecimiento menor que el del conjunto de las comunidades autónomas. En concreto la ejecución de gastos ha terminado con un descenso del -2,5% a nivel nacional, mientras que la región andaluza ha descendido el -4,6% en su gasto no financiero. Como se puede observar en el gráfico, el comportamiento del gasto público andaluz ha presentado mayores descensos que la media durante el último año.

Informe del AIREF sobre los presupuestos para 2015

La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) acaba de emitir un informe en el que analiza las medidas adoptadas por las distintas Administraciones Públicas desde que elaboraron sus respectivos presupuestos. En primer lugar, el organismo avisa que el objetivo fijado del -4,2% del PIB para el déficit del año en curso es demasiado ambicioso, siendo la Seguridad Social y las comunidades autónomas las que tienen mayor riesgo de incumplir los objetivos específicos fijados. Por contra, la Administración Central y las corporaciones locales tienen margen suficiente para llegar a los objetivos que tienen marcados.

Los ingresos prespuestarios también existen

Gráfico 1. Presupuestos de la Junta de Andalucía para 2015

De las principales partidas de los Presupuestos de la Junta de Andalucía durante estos años, la menos analizada y comentada ha sido quizás la de ingresos. Normalmente, un presupuesto es una estimación del resultado de las operaciones previstas durante un período, generalmente para el año siguiente, y que comienza por saber los ingresos esperados para luego saber los recursos disponibles con los que cubrir los gastos e inversiones previstos para el ejercicio. Si los ingresos son menores que los gastos e inversiones, es necesario endeudarse. En el gráfico de arriba podemos ver el origen de los recursos que tiene previsto disponer la administración andaluza durante el presente ejercicio. La principal partida son las transferencias corrientes que se componen básicamente por los recursos que trasfiere el estado y los fondos europeos. Dicha partida ascenderá en 2015 a 11,732 millones de euros (+4,1%).

Ejecución presupuestaria de la Junta de Andalucía. Octubre 2014

La ejecución del presupuesto andaluz hasta octubre del presente ejercicio se ha situado en 18.820 millones de euros de obligaciones reconocidas (-1,3% respecto al acumulado del ejercicio anterior), mientras que los ingresos reconocidos han ascendido ha 20.616 millones de euros (-0,4%). Como se puede ver en el gráfico anterior, las principales partidas de gasto corriente se corresponden con los gastos de personal que se han situado en 7.455 mm€ (-0,3%), y con la partida de transferencias corrientes que suman 4.608 mm€ (-11,4%).

El gasto público en sanidad en Andalucía

GRÁFICO 1. Gastos sanitario per cápita presupuestado de la Junta de Andalucía

El gasto público en sanidad y educación es el pilar básico de un estado de bienestar. No es una mera partida económica que se puede utilizar para estimular o enfriar la coyuntura según el ciclo, como si puede hacerse con las infraestructuras o el impulso a determinados sectores de la economía. Por tanto, desborda el debate puramente económico y su principal inspiración es ideológica, política o social. Es escaso el apoyo que una privatización de la sanidad y educación obtiene dentro de la sociedad española y andaluza, y por tanto, hay que asumir la importancia de dejar claro cuál es el andamiaje presupuestario en el que debe sustentarse el principal componente de gasto público regional. Ahora bien, es evidente que de la misma manera que existen prioridades sociales para las que existe un consenso sobre su mantenimiento, también debe existir una conciencia colectiva en cuanto a que los recursos no son ni infinitos ni duraderos, y que aunque nos irrite, la consecución de unos objetivos siempre están supeditados a unas restricciones económicas que varían según el ciclo. 

Proyecto de presupuestos de la Comunidad de Andalucía para 2015

Fuente: Proyecto de presupuestos de la Junta de Andalucía para 2015

Los presupuestos de la Junta de Andalucía para 2015 ya recogen un cambio de escenario, al menos en lo que a reducción del gasto público regional se refiere. Y es que el presupuesto para el próximo ejercicio registra un testimonial incremento de 2,1 millones de euros, después de los descensos anotados durante la crisis. En el Presupuesto económico destacar el incremento del 4,0% en el gasto de personal (367 millones de euros), y el aumento de la partida de transferencias corrientes en un 3,2% (346 millones de euros). En negativo están los gastos financieros (-24,0%) que se reducen en 274 millones de euros, y las transferencias de capital que descienden 262 millones de euros (-11,2%). Por su parte, los pasivos financieros se reducen en 288 millones de euros, en línea con la mejora esperada en las condiciones de financiación de la comunidad para el próximo ejercicio.

Objetivos fiscales de los PGE para 2015

Estamos en temporada de presupuestos, y se acaba de presentar el proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2015. La política fiscal ha tenido como misión principal durante estos últimos años la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera de las finanzas públicas. La reducción del déficit estructural se ha realizado en un contexto complicado en el que los ingresos fiscales se han reducido de forma considerable, y las partidas para atender la deuda y prestaciones sociales se han disparado debido a la situación cíclica de la economía. La credibilidad de las finanzas públicas se ha consolidado en estos dos últimos años si tenemos en cuenta el coste de financiación actual de la deuda pública española, y por tanto desde este punto de vista la estrategia ha sido positiva.

Desde la perspectiva fiscal, el incremento del control y transparencia de la deuda comercial de las administraciones ha servido para aflorar la deuda en la sombra que mantenía el sector público local y autonómico, y sobre todo para convertir la deuda comercial en deuda financiera a través de préstamos concedidos por la administración central. En general ha sido una estrategia acertada en cuanto que las empresas necesitaban cobrar sus deudas para obtener recursos y liquidez en un momento financiero complicado. Otra medida importante ha sido la creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, cuyo objetivo es "velar por la sostenibilidad de las finanzas públicas como vía para asegurar el crecimiento económico y el bienestar de la sociedad española a medio y largo plazo." Hay que tener en cuenta que este organismo ha sido creado en parte por indicación de la Unión Europea, existiendo ya en países de nuestro entorno como Alemania, Bélgica, Austria y Suecia.

Los presupuestos generales para el próximo año hay que enmarcarlos dentro de un contexto de crisis económica con profundas raíces financieras, sin herramientas monetarias y con un déficit público que pasó del 2% en 2007 al 11,1% en 2009. Es evidente que el desequilibrio presupuestario era tan intenso que se planteaba la no viabilidad financiera de las finanzas públicas si no se tomaban medidas para poner límites al peligroso ciclo déficit/deuda pública que se estaba generando. El presupuesto para 2015 continúa con el proceso de contención del déficit de las administraciones y de estabilización de la deuda pública. 

Las líneas generales de la política fiscal han estado marcadas por la disciplina fiscal y la transparencia de la información económica-financiera de todas las administraciones públicas. El hecho de que España sea el país de la OCDE con un porcentaje mayor de gasto descentralizado (el 45% aproximadamente corresponde a administraciones territoriales) hace que el esfuerzo fiscal tenga que ser compartido necesariamente por todas las administraciones. Esto también se ha puesto de manifiesto en el hecho de que nuestro país haya sido el país del G-20 que ha hecho un mayor esfuerzo de consolidación fiscal en términos de ajuste estructural primario, o sea que es el que más esfuerzo en la reducción de gastos permanentes ha realizado, de ahí el conflicto territorial y social que se manifiesta permanentemente en la sociedad y en las instituciones.

En el cuadro anterior podemos ver por un lado las recomendaciones de déficit público aprobados por el ECOFIN en julio de 2013, y como las previsiones del gobierno van más allá de los objetivos exigidos por Europa. Por otro lado, se puede ver la senda de consolidación fiscal esperada para los distintos niveles de la administración pública en el período 2014-2017. El hecho de que las predicciones hayan mejorado y por tanto permitan una senda más intensa de consolidación lo atribuye el gobierno a la mejora de los costes por intereses de la deuda, y a la mejora del mercado laboral y la reducción de las prestaciones por desempleo. Por principio, las estimaciones que realizan los gobiernos de turno siempre son más optimistas que el consenso de expertos, y este probablemente es el caso, pero también es cierto que dicho consenso ha ido mejorando sus previsiones conforme progresaba el año, sobre todo por los datos de empleo. 

La preocupación más importante en estos momentos es que la economía europea y española recaiga de nuevo en un tercera recesión, lo que haría saltar por los aires todo el esquema de estrategias que actualmente están previstas. Como se puede ver en el cuadro, las Comunidades Autónomas deberán continuar con el proceso de reducción de sus déficit hasta situarlos en 2017 en el 0%, al igual que la Seguridad Social. Ante un escenario de crecimiento débil de la producción nacional la única fórmula para estabilizar y reducir en la medida de lo posible el ratio deuda/PIB es consiguiendo un déficit público muy reducido o neutro que posibilite un excedente primario que permita amortizar deuda. No hay que olvidar que el panorama de baja inflación para los próximos años no ayuda a mejorar la posición financiera frente a una deuda bruta nominal que estará en torno al 100% del PIB. En conclusión, el proyecto de presupuesto continúa en la línea de consolidación presupuestaria y estabilidad fiscal, que requiere de esfuerzos fiscales importantes y que dependerá la intensidad de dicho sacrificio de la evolución de la economía en los próximos trimestres.  

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# Proyecto de Presupuestos Generales del Estado 2015.  Ministerio de Hacienda y AAPP 

Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía (II)

El presupuesto de una comunidad autónoma es la principal herramienta de política económica con la que cuenta una región. En el caso andaluz, el importe total a distribuir entre las distintas políticas suman casi treinta mil millones de euros para el año próximo. El presupuesto de gastos se puede presentar de distintas formas: según un criterio económico, un criterio orgánico y un criterio funcional o por programas. Este último criterio sirve para presentar las cifras dependiendo de la finalidad a la que se asignan los recursos públicos disponibles. Las partidas que componen dicha presentación se integra en nueve grandes políticas de gastos (ver final de la entrada). Si miramos el peso de cada partida a través del prisma funcional podremos ver claramente el poco margen de maniobra de la que disponen las comunidades autónomas de régimen común para realizar gastos discrecionales o que consideren estratégicos para la región. Esto es debido a que, en primer lugar, la partida de producción de bienes públicos de carácter preferente consume más del 50% del presupuesto anual, y la característica principal de este epígrafe es que al estar compuesto por Sanidad y Educación -ambos pilares básicos del estado del bienestar-, es muy difícil aprobar y explicar recortes en las prestaciones, teniendo en cuenta el impacto social y electoral que conlleva.

En segundo lugar, las partidas de transferencias a otras administraciones públicas y el servicio de la deuda pública se lleva casi otro 25% del gasto disponible de la administración andaluza, y también en ambos conceptos existen escasas posibilidades de maniobra de los gestores autonómicos. Por tanto, la financiación regional es un motivo constante de tensión con el gobierno central, ya que a la escasez de recursos que constantemente reprochan los ejecutivos regionales al central, se une el insuficiente margen de maniobra para gastar en partidas no comprometidas de antemano. La crisis económica que padecemos también ha tenido un impacto importante en la disponibilidad de fondos para los dos grandes pilares del gasto autonómico: la sanidad y la educación. En el primero, el descenso anual ha sido del -2,1%, mientras que en el segundo caso la disminución ha sido del -2,7%. En los gráficos adjuntos podemos ver el comportamiento del gasto en ambas partidas a lo largo de la crisis, y como en el último año ha descendido en 350 millones de euros el volumen de recursos disponibles para estos fines. En el caso de la partida de intereses de la deuda, hay que destacar el descenso en 376 millones de euros (-10,5%), mientras que la de transferencias a las corporaciones locales que se mantiene prácticamente en el mismo nivel que en el 2013 (-0,1%).

Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía 2014 (I)

Una vez presentados los Presupuestos Generales del Estado para 2014, toca el turno al los de las Comunidades Autónomas. En el caso andaluz, el volumen se ha reducido un -3,5% hasta situarlo en 29.619 millones de euros. De la presentación de los presupuestos por parte de la Junta de Andalucía, hay que destacar el total desacuerdo por parte de ésta respecto al reparto en la senda de consolidación del déficit total del Estado para 2014. Y es que, mientras la Administración General del Estado dispondrá de un déficit del -3,7% del PIB, las Comunidades Autónomas  sólo tendrán un -1,0%, la Seguridad Social un -1,1 y las Corporaciones Locales no tendrán margen, debiendo presentar unos presupuestos equilibrados . En total, el déficit previsto y con el visto bueno de la Unión Europea dejará el déficit en el -5,8% del PIB. Esto supone que mientras que la Administración Central tendrá que realizar un ajuste de 1.047 millones de euros el año próximo en sus gastos, las Comunidades Autónomas y la Seguridad Social deberán hacer una corrección de 3.142 millones de euros cada una. Por tanto, el principal motivo de reproche destable por parte de la administración andaluza y del resto de ejecutivos regionales, ha sido el a su juicio mal reparto del esfuerzo fiscal a realizar para el ejercicio que viene, teniendo en cuenta que gran parte de sus presupuestos están destinados a partidas dirigidas a proveer bienes y servicios sociales, y a realizar transferencias a los ayuntamientos de su comunidad, por lo que la medida tiene un alto coste social, además de otras consecuencias no explícitas en sus críticas.

Si realizamos un repaso histórico a la evolución de los presupuestos andaluces desde 1984, podemos concluir que la descentralización del estado español es un hecho, al menos desde el punto de vista fiscal. Podemos destacar dos aspectos claves en la dinámica presupuestaria de la comunidad andaluza. La primera comienza con la serie de datos disponible donde podemos comprobar el gran incremento porcentual del volumen de recursos a disposición de la administración autonómica, y que se ha visto interrumpido con la crisis actual. Podemos ver como 1984 arrancó con un presupuesto de unos 2.400 millones de euros aproximadamente, y que treinta años después se ha multiplicado por más de doce veces.  En segundo lugar, es importante destacar el cambio del modelo de financiación que se realizó en 2002 buscando la profundización de la corresponsabilidad fiscal de las autonomías, de manera que se incorporó dentro de sus ingresos un mayor porcentaje de los tributos estatales para así hacer frente a un importante aumento del coste en la prestación de servicios públicos, y al intento de corregir el desnivel de los recursos disponibles por habitantes entre las distintas regiones.  El cambio de modelo de financiación se puede ver en las partidas del presupuesto de ingresos procedentes de los Impuestos Directos y de los Indirectos. Así en 2001 los ingresos originados por dichos conceptos sumaban 1.196 millones de euros, mientras que un año después la cifra ascendió a los 6,451 millones, que se vio compensado en parte con el descenso de transferencias recibidas de la Administración Central en dicho año por un importe de 3.659 millones de euros.