Evolución de la protección social en España

El tema del gasto público en España se ha convertido en el eje central del debate político y social durante estos dos últimos años, en los que la actividad electoral parece no tener fin. Como siempre que se analiza un tema complejo, los datos se pueden utilizar para soportar los argumentos que se quieran, pero siempre hay que dejar claro que los datos no se manipulan ni se retuercen, sino que son los argumentos o los prejuicios los que sirven a esos fines. Si se analiza el ciclo electoral, los resultados del análisis son diferentes que si lo que se estudia es el ciclo económico. Como parece que el ambiente está demasiado impregnado por un análisis político de la economía, no está nunca de más dar un visión diferente, analizando los hechos económicos relevantes más que los hechos políticos. La semana pasada EUROSTAT emitió el comunicado de prensa Government expenditure on social protection accounted for almost one fifth of GDP en el que presenta los principales partidas de gasto público en la Unión Europea. En dicho comunicado presenta el estado del gasto público durante el 2014, que es el último año disponible según la clasificación funcional del gasto de las administraciones públicas (COGOF) conforme a la criterios del SEC 2010. 

El gasto público tiene diferentes empleos, y en concreto el que parece ser el más castigado por la crisis ha sido el gasto social. Cuando se analizan objetivamente las partidas, se hacen desde diferentes perspectivas: según su variación absoluta, su variación porcentual, el peso sobre otra variable económica, el comportamiento respecto a otras variables, o simplemente comparándolo con otro sujeto. Las principales partidas que agrupa el gasto público citado son la salud, la educación y la protección social. En esta entrada nos centramos en la protección social, que es la más utilizada en la actualidad para cuestionar la gestión económica que se está realizando -dejamos el gasto en salud y educación para otra entrada-. Dentro de esta partida se incluye el gasto realizado en protección por enfermedad e incapacidad, las pensiones de jubilación o viudedad, las prestaciones por maternidad e hijos, las prestaciones por desempleo, ayudas para la vivienda y por último la exclusión social. Si tomamos el conjunto de estas prestaciones, el gasto público destinado a esta partida no se ha reducido, sino que se ha estabilizado después del crecimiento acontecido en los años previos a la crisis, y lo que se puede observar es que dicho gasto se ha congelado en torno a los 180.000 millones de euros a partir de 2010. Si tomamos como hecho relevante la entrada de España en el Euro, el gasto público dedicado a esta partida se ha más que duplicado en diez años, pasando de 82.518 millones de euros en el año 2000 a los 179.178 millones de euros en 2010. Si tomamos el año 2008 como referencia, el importe total destinado a protección social fue de 153.693 millones de euros, por lo que dicha partida creció mucho más antes que después de la crisis. 

Cuando se habla de gasto en protección social hay que hablar en primer lugar del gasto en pensiones de jubilación, ya que sólo este epígrafe consume la mitad de los recursos disponibles para este fin. Si en 1995 el importe destinado era de 31.065 millones de euros, en 2014 esa cifra es de 95.562 millones de euros, pasando del 46,1% del gasto en protección social al 50,0% en este último año. La principal característica de esta partida, es que no responde a fenómenos económicos sino demográficos, y por tanto tanto su evolución depende de la cantidad de personas jubiladas y del incremento anual que se destina a mejorar las pensiones existentes, y por tanto es una decisión política. La evolución del gasto en pensiones no se ha visto muy dañado por la crisis en términos absolutos, teniendo en cuenta que el promedio de crecimiento de dicha partida desde el 2000 ha sido del 6,3%, siendo el 3,8% registrado en 2014 el más bajo de la serie. Lo que más influye en el crecimiento del volumen total de pensiones es sin duda la incorporación de nuevos jubilados que perciben su pensión. Sin duda el incremento anual que es una decisión política también tiene efectos, sobre todo si lo hace por encima del crecimiento potencial de la economía, ya que ambas cuestiones están detrás de las dudas sobre el mantenimiento futuro de las pensiones. Probablemente el esfuerzo debería de haber sido mayor, pero en un entorno de recesión como la que se ha vivido es difícil ampliar todas las partidas de gastos, y máxime cuando su dinámica no responden al ciclo económico.

El gasto en pensiones es por tanto estructural, en tanto que, como hemos comentado, no depende del ciclo económico, sino de factores demográficos o decisiones políticas. El gasto en desempleo sería un tipo de gasto coyuntural o cíclico, en tanto que depende del ciclo económico en el que se encuentra la economía en cada momento. De hecho es uno de los estabilizadores automáticos que actúa de forma contra-cíclica de manera que dicha partida se incrementa cuando hay una recesión económica y crece el desempleo. Y así funcionó en 2008, al comienzo de la crisis. De hecho casi se duplicó en dos años pasando de los 16.979 millones de euros en 2007 a los 33.044 millones en 2009. La prestación por desempleo tiene una duración limitada que depende del tiempo que se haya estado cotizando por tal concepto. Una vez que se agota, existen otras prestaciones de menor importe y que intentan remediar la situación de desempleo permanente en el que estamos sumergidos actualmente. Como se puede ver en el gráfico, el agotamiento de las prestaciones contributivas y el persistente escenario de falta de empleo ha provocado que en 2014 se redujera la partida en 5.393 millones de euros, después de haber bajado otros 2.328 millones en 2013. El desempleo crónico es un problema que tiene un impacto importante en el presupuesto público, en tanto que una medida económica de debe tener un carácter coyuntural se convierte en estructural, aunque ésta no sea su misión. 

Veamos otra partida del gasto destinado a protección social que también podría catalogarse como gasto estructural, en la medida en que las prestaciones por enfermedad o discapacidad no depende de la posición del ciclo económico en el que se encuentre una economía. En el gráfico adjunto se puede ver que el comportamiento fue muy parecido al de las pensiones, aunque con la llegada de la crisis se frenó su crecimiento, comenzando a descender a partir de 2011 por diversos motivos. El crecimiento promedio del gasto en protección social entre 2000-2014  ha sido del 6,0%, mientras que el de las prestaciones por enfermedad y discapacidad lo hizo un 4,5%. En 2014 creció en 567 millones de euros, después de una reducción de 2.018 millones durante el trienio anterior. Si vemos la dinámica de dicha partida desde 1995 el incremento de la partida en el período 1995-2000 fue de 3.694 millones de euros, con un crecimiento promedio del 6,4%. Durante el período 2000-2005 el incremento fue de 5.811 millones de euros (7,6%), mientras que en el período 2005-2010 creció en 6.188 millones de euros (6,0%). Es a partir del año 2010 cuando la partida ha descendido en 1.451 millones (-0,8%).

En un entorno de recesión económica como la que hemos padecido, el gasto público se ve afectado por la falta de ingresos que conlleva la pérdida de actividad económica de las empresas, y el descenso en los ingresos de los trabajadores debido al desempleo. En nuestro país todavía se está discutiendo si la situación actual del déficit público y de la deuda, es un problema de falta de ingresos o de exceso de gasto, y probablemente continúe así debido a la gran carga ideológica y política que conlleva este tema. Probablemente la solución sea la de incrementar los ingresos fiscales en la medida en que no dificulte el crecimiento, conseguir una mayor eficiencia en el gasto público, y se reduzca el gasto en aquellas partidas que no son estrictamente necesarias para aumentar el bienestar de los ciudadanos, que sin duda existen. El problema es que todo esto hay que hacerlo en un entorno de fuerte endeudamiento y además con un porcentaje de gasto comprometido muy difícil de modificar. En el gráfico se puede ver como sólo las partidas de pensiones, desempleo y prestaciones por enfermedad o invalidez absorben el 80% del total destinado a protección social, y esas partidas son parte del núcleo de derechos sociales conseguidos, y que son irrenunciables hoy en día.  

Ahora bien, para mantener un volumen de gasto público estructural hace falta una armazón impositivo que no se derrumbe cada vez que hay una recesión, y para ello algo que hemos aprendido es que hace falta un modelo productivo más sólido. Pero esto requiere tiempo. Actualmente la solución al problema tiene restricciones importantes, en tanto que es peligroso incrementar los impuestos en plena fase de recuperación económica, y sobre todo porque la gran mayoría del gasto de las administraciones públicas ya está comprometido, y es muy difícil trasvasar recursos de una función a otra en el corto plazo sin generar tensiones sociales. Por tanto, aunque lejos de conseguir los objetivos de recaudación que esperan los programas económicos de algunos partidos, parece que la opción más sencilla y fácil sería un incremento selectivo de impuestos. En la medida en que la parte impositiva que le corresponda a aquellos que más renta ganan se queden lejos de las expectativas comentadas, se requerirá de una mayor presión fiscal sobre el resto de los ciudadanos, y por tanto los efectos secundarios parece que no están siendo tenidos en cuenta suficientemente. En conclusión, la mayoría del gasto público está comprometido y a corto plazo es estructural, por lo que reducirlo es términos absolutos es una tarea muy complicada y más en un constante escenario electoral. A los gestores públicos se les reprocha un excesivo cortoplacismo en sus políticas económicas, probablemente contagiadas por los plazos que impone el mundo financiero en sus decisiones de inversión, pero no hay que olvidar que los grandes proyectos industriales y los cambios de modelo económico que tanto se prodiga en los debates y tertulias, tampoco se ajustan al ciclo político y electoral, y la actual coyuntura está excesivamente marcada por la miopía de los responsables políticos. Y eso no es bueno.